【案例分析】超低价投标供应商可以轻易淘汰吗？

案例回放

某集采机构受采购人委托，对某医院的专业设备供货以及安装改造项目进行招标，采购预算315万元。该项目在投标文件中明确，鉴于项目现场较为复杂，场地狭窄，需要拆除旧的设备后安装，并需要在施工阶段，搭建临时设备保证持续运行。项目设定了现场勘察时间、地点、联系人，建议投标人务必前往现场勘察。项目评审采用综合评分法，报价权重为45%。截至投标截止，共有A、B、C、D、E、F六家供应商参与，投标最高价为309万元，最低价为213万元，六家供应商的平均投标价为284万元。

集采机构及时组织评标委员会进行评审（由四位专业评委和一位采购人代表组成），在进行资格条件和实质性响应检查期间，采购人代表指出，最低报价为213万元的C供应商，投标报价低于投标供应商平均报价的20%以上，又没有去现场勘察，现场复杂情况根本不清楚，可能有诸多漏项，投标价低于投标供应商平均报价的20%以上，应当认定低于成本价，建议做无效投标处理。组长指出，在招标文件中，没有规定不去现场勘察是无效投标的条件，也没有规定投标报价低于投标供应商平均报价的20%以上为无效标，所以C供应商不能判定为无效标。至于C供应商的投标价是否低于成本价很难说，其投标设备品牌属于一般的不知名品牌，判断是否低于成本价需要综合判断，并按流程走，需要启动澄清说明程序后才能判断。鉴于流程复杂，采购人代表又建议，C供应商的技术方案（满分20分）内容不全，没有针对性，不符合采购需求的技术要求，建议作为无效标处理。组长指出，技术方案属于评审打分项，只能在评审打分时做扣分处理，不能直接认定其为无效投标。其他评委都同意组长的意见，尽管采购人代表不赞同，但少数服从多数， C供应商的资格条件和实质性响应检查通过。最后，经综合打分，评审的结果是投标总价为277万元的B供应商为第一中标候选人。

问题引出

1.对于低价投标人，评委能否以没有去现场踏勘或技术方案不符合要求作为判定无效投标的理由？

2.能否以投标报价低于平均报价的20%以上作为判定无效投标的理由？

3.如何认定投标报价低于成本价？

专家点评

问题一：评标委员会不能以供应商没有去现场踏勘，或技术方案不符合要求作为判定无效投标的理由。采购活动中，有些环节，诸如现场踏勘、答疑、述标、答辩等，不是必须的，在有些采购项目中会涉及，相关法律法规对此没有作出具体的规定。如本案例中招标文件规定了现场踏勘时间、地点、联系人，建议投标人务必前往现场踏勘，但去不去现场踏勘并不是实质性响应指标，招标文件也不宜将是否去现场踏勘作为实质性响应条件或拒绝投标的条件。去不去现场踏勘不是投标的必要或前置条件，是投标人的权利。如果招标文件将不去现场踏勘作为无效投标的条件，可能涉及《政府采购法实施条例》第二十条规定的属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。经评审，本案例C供应商的技术方案有问题，未能响应招标文件的采购需求要求，内容不全，也无针对性，但以技术方案不可行认定为其无效标，依据不足。因为本次招标采用综合评分法，技术方案是参与打分(打分范围0—20分)，最多只能将技术方案分计为0分，但无理由认定其为无效标。

问题二：评委不能以投标报价低于平均报价的20%以上作为判定无效投标的理由。本案例组长的说法存在不妥，C供应商不能判定为无效投标的理由，并不是由于本项目的招标文件没有设定：“投标报价低于平均报价的20%以上作为无效投标”这一条款，即使招标文件设定了以上条款，也不能以此理由判定C供应商的投标无效。因为，招标文件设定投标报价低于其他投标人平均报价的20%以上的投标无效，实为变相设置了最低限价，有违《《政府采购货物和服务招标投标管理办法》》（财政部令第87号，以下简称87号令）第十二条的规定，招标文件可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。如果项目变相设置最低限价，与87号令尊重市场规律的精神是相违背的。对于本案例，无论招标文件有没有设定“投标报价低于平均报价的20%以上作为无效投标”这一条款，都不能以投标报价低于平均报价的20%以上作为判定无效投标的理由。尽管“低于其他投标人平均报价的20%以上则投标无效”等类似规定与87号令的精神相悖，但在现实中，部分采购人在汇标时，却习惯将最低价或超低价投标供应商作为淘汰的重点对象，想方设法找各种理由“筛掉”超低价投标人，但判定其为无效投标的理由必须明确、合法、合规。

问题三：对于如何认定投标报价低于成本价？依据87号令第六十条的规定，认定必须启动响应的法定程序。当评标委员会发现投标人报价明显低于其他投标报价或标底时，不能直接以其“低于成本价竞标”而否决其投标，应当通过澄清给予其解释的机会。该投标人不能合理作出说明，或者未作说明时，评标委员会才能以其“低于成本价竞标”否决其投标。根据87号令第六十条规定，被评标委员会认为“低价”的供应商应当在合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。其中涵盖三层要求:一是书面说明及证明材料必须在合理时间内提供；二是必要时可以要求供应商提供相关证明材料；三是由评标委员会根据供应商现场澄清状况来认定其报价是否合理。

判断投标人是否低于成本价竞标，关键在于如何理解成本。87号令第六十条中仅做了原则性规定，并未明确怎样的报价才算是明显低于成本价，并未明确成本是社会平均成本还是企业个别成本，也未明确成本高低的标准是什么，就法律条文而言缺乏可操作性。再加上政府采购分货物、工程、服务三种采购对象，其各自都有着不同的标准。所以政府采购中货物、工程、服务项目的各自的成本核算方式和标准是不一样的，判断供应商是否恶意低价投标的标准和方法或许也是不一样的。实践中，在适用该条规定时，则应根据各投标人的具体报价作出判断。如某项目，其他投标人报价相差不大，大多为400万元左右，另一家投标人报价100多万元，则及其有可能属于明显低于其他投标人的报价。

因此，对于本案例，在具体执行过程中，评标委员会应当就投标报价过低的C供应商报价是否低于成本价进行讨论，如果评标委员会认为投标报价明显不合理或低于成本，有可能影响商品质量、不能诚信履约的，应当要求该投标供应商在规定期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料。

是否低于成本价确实是一个复杂的问题，政府采购中也多次曝出超低价格甚至0元中标的成交消息，对于政府采购最低价中标的合理性争论也是始终未休。尽管政府采购法律体系中明令禁止低于成本价中标，但在采购业务实践中，人们对于如何认定成本价、0元中标是否一定不可行等问题也是莫衷一是。具体操作中，“低于成本”是低于社会平均成本，还是低于企业个别成本，在评标过程中难以判断，并且“低于成本”与投标人所提供货物服务的质量、合同履行不一定有直接关系。特别是在软件等服务行业，由于每家公司采取的定价策略不同，前期投入基数不同，其成本也很难界定。其实，在我们遇到供应商的证明文件能够基本解释其低价的合理性，但是仍存在风险的情况下，也可以仿照国外的一些做法，与供应商协商增加履约保证金等防范风险措施，以增强供应商的履约信用，防止供应商以超低的投标报价中标后，偷工减料、无法保证质量和按期履约。

法规适用

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）

第十二条　采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。

第六十条　评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

《政府采购法实施条例》

第二十条　采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：

（一）就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息；

（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；

（三）采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；

（四）以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件；

（五）对供应商采取不同的资格审查或者评审标准；

（六）限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；

（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；

（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。